18ویں آئینی ترمیم اور اس کے سیاسی مضمرات

ملک میں آج کل اٹھارہویں آئینی ترمیم کے حوالے سے مختلف لیکن اہم باتیں کی جا رہی ہیں۔ کچھ حلقوں کے نزدیک آٹھ برس قبل منظور ہونے والی اس آئینی ترمیم سے پاکستان کو انتشار اور عدم استحکام کے سوا کچھ نہیں ملا اور ملکی سالمیت کے لئے یہ ترمیم شیخ مجیب الرحمٰن کے چھ نکات سے بھی زیادہ خطرناک ہے‘ جنہیں عوامی لیگ کے سربراہ نے پاکستان کی آئینی گتھی کو سلجھانے کے لئے 1960ء کی دہائی میں پیش کیا تھا۔ اٹھارہویں آئینی ترمیم کے بارے میں اس قسم کے خیالات کے خلاف سخت رد عمل بھی سامنے آیا ہے۔ سینیٹ کے سابق چیئرمین رضا ربانی تو اس کے دفاع میں ایک عرصہ سے بیان دئیے چلے جا رہے ہیں‘ کیونکہ اس ترمیم کو مرتب کرنے کے سلسلے میں سب سے زیادہ کام انہوں نے ہی کیا تھا‘ لیکن ترمیم کے خلاف موجودہ مہم پر جو رد عمل پاکستان پیپلز پارٹی کے چیئرمین بلاول بھٹو نے ظاہر کیا ہے‘ وہ انتہائی اہم ہے اور اسے کسی صورت نظر انداز نہیں کیا جا سکتا۔ اٹھارہویں آئینی ترمیم کے تحت کی گئی آئینی تبدیلیوں کو ختم کرنے کے مطالبے پر تبصرہ کرتے ہوئے انہوں نے کہا ہے کہ ان کی پارٹی اس ترمیم کو کسی صورت بھی رول بیک کرنے کی اجازت نہیں دے گی، اور اس کے تحت صوبوں کو جو اختیارات حاصل ہیں‘ ان کا ہر قیمت پر دفاع کیا جائے گا۔ بلاول بھٹو کا یہ بیان اس لئے خصوصی اہمیت کا حامل ہے کہ ان کی پارٹی یعنی پاکستان پیپلز پارٹی سندھ کی سب سے مقبول پارٹی ہے۔ ان کے اس بیان کو سندھی عوام کے جذبات کا آئینہ دار کہا جا سکتا ہے۔ سندھ کے علاوہ ملک کے دیگر دو چھوٹے صوبوں یعنی بلوچستان اور خیبر پختون خوا میں بھی عوام کی اکثریت کا اٹھارہویں ترمیم کے بارے میں یہی موقف ہے۔ اس طرح اگر یہ تنازعہ شدید صورت اختیار کر گیا تو پاکستان میں وہی صورت حال پیدا ہو جائے گی‘ جو 1950ء کی دہائی میں تھی‘ جب ملک کا سب سے بڑا سیاسی اور آئینی مسئلہ صوبائی خود مختاری یعنی صوبوں اور مرکز کے درمیان اختیارات کی تقسیم کا ایک متفقہ فارمولا طے کرنا تھا۔

اٹھارہویں ترمیم کیا ہے؟ اس کی دفعات پاکستان کے آئین اور سیاسی نظام پر کیا اثرات مرتب کرتی ہیں اور ان کے خلاف اٹھنے والی آوازوں کا کیا سیاق و سباق ہے؟ آگے بڑھنے سے پہلے ان معاملات پر ایک نظر ڈال لینا صورتحال کو بہتر طور پر سمجھنے میں مدد دے گا۔ 1988ء میں جنرل ضیا کی فوجی آمریت کے خاتمے اور جمہوری نظام کی بحالی کے بعد پاکستان کی تمام سیاسی جماعتوں کا متفقہ مطالبہ تھا کہ فوجی آمریت کے دوران میں 1973ء کے آئین میں کی گئی یک طرفہ تبدیلیوں کو ختم کرکے اسے اس کی اصل شکل میں بحال کیا جائے۔ ان تبدیلیوں کے ذریعے جنرل نے 1973ء کے آئین کے تحت پارلیمانی نظام کو عملاً صدارتی نظامِ حکومت میں تبدیل کر دیا تھا۔ اسی طرح چھوٹے صوبوں کی طرف سے پیہم مطالبہ کیا جا رہا تھا کہ 1973ء کے آئین کے نفاذ کے وقت انہیں مزید داخلی خود مختاری دینے کا جو مطالبہ کیا گیا تھا‘ اسے پورا کیا جائے۔ یاد رہے کہ تب مرکز اور صوبوں میں اختیارات کی تقسیم کے حوالے سے ایک کنکرنٹ فہرست رکھی گئی تھی‘ اور کہا گیا تھا کہ ان معاملات پر بعد میں غور اور فیصلہ کیا جائے گا۔ اٹھارہویں آئینی ترمیم‘ جسے پارلیمنٹ نے تمام نمائندہ سیاسی جماعتوں کی حمایت سے اپریل 2010 میں منظور کیا تھا‘ انہی دو قومی مطالبات کا جواب ہے۔ اس کے تحت اسمبلیوں کو تحلیل کرنے اور اہم تقرریاں کرنے (مثلاً اعلیٰ عدالتوں کے جج صاحبان اور تینوں مسلح افواج کے سربراہان) کے اختیارات صدر سے وزیر اعظم کو منتقل کر دئیے گئے تھے۔ اسی طرح قانون سازی‘ مالیاتی امور اور قدرتی وسائل کی ملکیت کے شعبوں میں صوبوں کے اختیارات کو وسیع کرکے کنکرنٹ لسٹ ختم کر دی گئی تھی۔ صوبوں کو اپنی مالی حالت بہتر بنانے کے لئے اندرونی اور بیرونی قرضے حاصل کرنے کی اجازت دی گئی‘ اور گیس‘ تیل اور ساحل سمندر کے وسائل پر صوبوں کی مشترکہ ملکیت کا حق تسلیم کیا گیا۔ اٹھارہویں آئینی ترمیم سے صوبے نہ صرف خوش ہیں بلکہ وہ داخلی خود مختاری کے دائرے کو اور بھی وسیع کرنا چاہتے ہیں‘ یہ دلیل تسلیم نہیں کی جا سکتی کہ صوبے مرکز سے منتقل کئے گئے اداروں کے معاملات چلانے کے قابل نہیں ہیں۔ حقیقت یہ ہے کہ صوبے ان اداروں کو چلانے کی پوری صلاحیت رکھتے ہیں اور پچھلے سات آٹھ برسوں میں انہوں نے یہ ثابت بھی کیا ہے۔ لیکن بعض قوتیں‘ جنہوں نے ہمیشہ پارلیمنٹ کے مقابلے میں ہیڈ آف دی سٹیٹ اور صوبوں کے مقابلے میں مرکز کو توانا کرنے کی کوشش کی ہے‘ اس سے ناخوش ہیں۔ ماضی میں ایوب خان کا صدارتی نظام نافذ کر کے اور آٹھویں اور اس کے بعد 17ویں آئینی ترمیم کو شامل کر کے اس تاریخی سفر کا راستہ روکنے کی کوشش کی گئی تھی اور اب بھی 18ویں ترمیم کو تنقید کا نشانہ بنا کر اس عمل کا رخ موڑنے کی کوشش کی جا رہی ہے۔

پاکستان اور بھارت نے آزادی کے وقت جو سیاسی نظام ورثے میں حاصل کیا تھا‘ وہ صوبوں کے مقابلے میں مرکز کو زیادہ با اختیار بنانے کے اصول پر مبنی تھا۔ آزادی کے بعد دونوں ملکوں میں مرکز سے صوبوں کو اختیارات کی منتقلی کے حق میں مطالبات نے زور پکڑنا شروع کر دیا گیا تھا۔ پاکستان میں 1956ء کے آئین کے تحت 1935ء کے ایکٹ کے مقابلے میں صوبوں کو زیادہ داخلی خود مختاری دی گئی تھی۔ اسی طرح 1956ء کے آئین کے مقابلے میں 1973ء کے آئین کے تحت صوبائی خود مختاری کا دائرہ وسیع کر دیا گیا تھا۔ اس کے باوجود اب بھی صوبوں کے مقابلے میں مرکز کو زیادہ اختیارات حاصل ہیں اور تمام اہم شعبے یعنی دفاع‘ خزانہ‘ خارجہ امور‘ مواصلات‘ انکم ٹیکس اور کسٹمز مرکز کے پاس ہیں۔ اسی طرح خصوصی آئینی دفعات مثلاً ہنگامی حالات کے نفاذ کے بارے میں مرکز صوبوں کے مقابلے میں زیادہ بااختیار ہے‘ کیونکہ پاکستان ایک فیڈریشن ہے‘ کنفیڈریشن نہیں۔ تاہم فیڈریشن کی روح کے مطابق صوبوں کے پاس اپنے داخلی معاملات چلانے اور عوامی فلاح و بہبود کے شعبوں مثلاً تعلیم‘ صحت‘ ماحولیات اور خوراک میں عوام کی ضروریات کو پورا کرنے کے لئے مناسب اور مطلوبہ اختیارات ہونے چاہئیں۔ 18ویں آئینی ترمیم نے ایک قومی اتفاق رائے سے اس ضرورت کو پورا کرنے کی کوشش کی ہے۔ ویسے تو 18ویں آئینی ترمیم کے تحت آدھے سے زیادہ آئین کو تبدیل کیا گیا ہے‘ لیکن کنکرنٹ لسٹ میں شامل محکموں کو صوبوں کی تحویل میں دینے‘ قومی آمدنی میں صوبوں کے حصے میں اضافے اور قدرتی وسائل پر مشترکہ ملکیت صوبائی خود مختاری کے شعبے میں اس کی نمایاں کامیابی ہے۔ اسی طرح ضیاء الحق کے زمانے میں آٹھویں اور جنرل مشرف کے دور میں 17ویں ترمیم کے ذریعے پاکستان میں صدارتی نظام کو نافذ کرنے کی جو کوشش کی گئی تھی‘ 18ویں آئینی ترمیم کے ذریعے اس کو ناکام بنا دیا گیا ہے لیکن اس آئینی ترمیم پر عمل درآمد کے راستے میں بہت سی رکاوٹیں ہیں۔ پاکستان میں سیاسی استحکام‘ قومی یک جہتی اور جمہوریت کے فروغ کے لئے ان رکاوٹوں کو دور کر کے 18ویں آئینی ترمیم سے پوری طرح مستفید ہونے کی ضرورت ہے‘ نہ کہ اسے تنقید کا نشانہ بنا کر اور اسے رول بیک کرنے کی تجویز پیش کر کے ملک کو ایک نئے بحران سے دوچار کر دیا جائے۔ موجودہ سیاسی و معاشی حالات میں ہمارا ملک ایسی کسی صورتحال کا متحمل نہیں ہو سکتا۔ خدانخواستہ اگر ایسا ہوا تو اس سے مزید مسائل پیدا ہوں گے اور جمہوریت کو نقصان پہنچے گا۔